Dans son document intitulé ‘‘Renforcer la capacité fiscale dans les pays en développement’’, le Fmi estime que le potentiel fiscal est encore loin d’être pleinement exploité dans les pays en développement à faible revenu (PDFR).

Par Massaër DIA, Sénégal

D’après le Fmi, la capacité fiscale, c’est-à-dire les capacités politiques, institutionnelles et techniques à lever des impôts est un aspect fondamental du rôle de l’État dans le développement.

L’Institution financière fait savoir que la pandémie de Covid-19, la crise énergétique mondiale et la crise russo-ukrainienne rappellent que la résilience économique repose largement sur les recettes publiques intérieures et la capacité à financer des politiques répondant à ces défis.

Le FMI estime que la capacité fiscale fait également partie intégrante de la réalisation des objectifs de développement durable (ODD), de la lutte contre le changement climatique et de la viabilité de la dette. Et il est estimé que les pays en développement à faible revenu (PDFR) ont besoin de recettes annuelles supplémentaires représentant en moyenne près de 16 % de leur PIB pour atteindre les ODD à l’horizon 2030.

« Malgré les progrès réalisés, le potentiel fiscal est encore loin d’être pleinement exploité dans les PDFR. Les recettes fiscales ont progressé dans les PDFR, avec une augmentation des ratios impôts/PIB moyens d’environ 3,5 points de pourcentage depuis les débuts des années 90 pour atteindre 13,8 % en 2020. La situation varie selon les pays et le caractère durable de l’augmentation des recettes reste fragile face aux chocs. Les nouvelles données empiriques figurant dans le présent document laissent à penser qu’une nouvelle augmentation notable est possible », renseigne la source.

D’après la source, pour atteindre cet objectif, il faudra s’engager fermement à améliorer les institutions qui administrent le système fiscal et gèrent la réforme du système fiscal et à améliorer la conception des impôts de base.

« La présente note contient des enseignements et des orientations pratiques sur la manière d’améliorer la capacité fiscale, avec un accent sur les PDFR, en s’appuyant sur l’expérience sur le terrain et les travaux empiriques des services du FMI », souligne-t-on dans le document.

« La capacité fiscale doit continuer à reposer au premier chef sur l’amélioration de la conception et de l’administration des impôts nationaux de base. La coopération internationale dans l’imposition des bénéfices des entreprises multinationales, bien qu’importante, est insuffisante pour répondre aux besoins des PDFR en matière de recettes et ne doit pas détourner l’attention de l’objectif plus général de renforcement de la capacité fiscale au service du développement », souligne le FMI.

Pourquoi améliorer la capacité fiscale ?

Le FMI souligne que la réalisation des objectifs de développement durable (ODD), la lutte contre le changement climatique et la stabilisation de la dette dans les pays en développement à faible revenu (PDFR) nécessitent de revoir à la hausse les recettes fiscales de manière notable et durable. La pandémie de Covid-19 a aggravé les difficultés auxquelles les PDFR faisaient face pour mobiliser les recettes dont ils ont besoin pour financer leurs dépenses.

Toujours selon le Fmi, au début de 2023, 11 PDFR étaient en situation de surendettement et 28 autres présentaient un risque élevé de surendettement (Fmi 2023b). Au-delà de sa fonction budgétaire, le Fmi note que la capacité fiscale va de pair avec une accélération de la croissance et l’amélioration des institutions.

En ce sens, toujours la source précise que la capacité fiscale est la clé de voûte de la capacité de l’État. Et il existe en outre des moyens indirects par lesquels la capacité fiscale contribue au renforcement de la capacité de l’État.

« De plus, une administration fiscale moderne peut stimuler l’innovation au sens large dans d’autres organismes publics et dans d’autres domaines d’action, renforçant ainsi le contrat social entre l’État et les citoyens. Étendre le champ de la fiscalité nécessite des investissements tournés vers l’avenir dans les institutions, adaptés à la situation de chaque pays », explique le Fmi dans le document.

Tendances de la mobilisation des recettes

« Les recettes fiscales ont augmenté régulièrement dans les PDFR3. Représentant environ 10 % du PIB au début des années 90, les recettes fiscales (y compris les cotisations de sécurité sociale) représentaient 13,8 % du PIB en 2020, mais un fléchissement a été observé depuis 2010, coïncidant approximativement avec la crise financière mondiale de 2008 », note-t-on dans le document.

« À quelques exceptions près, les pays où la production économique est plus importante et les institutions plus solides ont été en mesure de mobiliser davantage de recettes fiscales. Pour les PDFR, le ratio impôts/PIB tourne autour de 10 %, avec seulement quelques pays où ce chiffre est supérieur à 15 % », précise document.

Le Fmi indique que le ratio impôts/PIB des pays émergents et des pays avancés se situe autour de 20 à 30 % respectivement. Et la dispersion parmi ces pays est plus élevée, ce qui pourrait indiquer que certains pays, en particulier les pays émergents disposant d’abondantes recettes non fiscales, choisissent volontairement de maintenir les niveaux de recettes fiscales à un faible niveau, même si certaines caractéristiques donnent à penser que leur potentiel fiscal est plus élevé.

Potentiel fiscal et effort fiscal

« Outre les facteurs institutionnels, les différences dans la mobilisation des recettes d’un pays à l’autre sont également dues aux différentes structures économiques. La question se pose donc de savoir dans quelle mesure les PDFR peuvent mobiliser des recettes supplémentaires de manière crédible compte tenu de leurs capacités économiques et institutionnelles ». Les estimations du potentiel fiscal défini comme le niveau le plus élevé de recettes fiscales (sans compter les cotisations de sécurité sociale) qu’un pays peut mobiliser sur la base d’un point de référence maximum observé dans des pays comparables, permettent de tirer des enseignements utiles.

« Le potentiel fiscal estimé des PDFR s’élève à 19,9 % du PIB et leur effort fiscal moyen est de 0,67. L’effort fiscal est le rapport entre le niveau observé des recettes fiscales et le potentiel fiscal (ou frontière), qui est le niveau le plus élevé observé si l’on prend en compte les caractéristiques du pays, notamment le PIB par habitant, la taille du secteur agricole et, surtout, l’efficacité de l’État et la perception de la corruption dans le secteur public », précise le Fmi.

La source précise que les différentes estimations de l’effort fiscal reflètent les variations de la politique fiscale, de l’observance (ou conformité) fiscale et des interactions entre les deux facteurs. Et il ressort des estimations que les PDFR pourraient dégager des recettes fiscales supplémentaires de 6,7 points de pourcentage du PIB. En comparaison, le Fmi note que dans les pays avancés et les pays émergents, le potentiel fiscal est estimé à 26 et 22,5 % du PIB, ce qui correspond à un effort fiscal de 0,94 et 0,78.

« Concernant la TVA, qui représente environ un tiers des recettes fiscales, des études établies à partir de micro- données ont décomposé l’écart fiscal en un écart d’observance et un écart dû à la politique fiscale, montrant que le premier est nettement plus élevé dans les PDFR que dans d’autres groupes de pays ». Le Fmi souligne que l’effort fiscal est différent d’une région géographique à l’autre. Dans les PDFR et les pays émergents, la région du moyen-orient et de l’Asie centrale (MECA) reste à la traîne, avec un effort moyen de 0,55, contre une fourchette allant de 0,67 à 0,98 dans les autres groupes régionaux.

« Cela reflète probablement la dépendance à l’égard des recettes pétrolières et gazières et un choix stratégique de collecter moins de recettes provenant d’autres sources fiscales. L’effort fiscal des PDFR d’Afrique subsaharienne est similaire à celui des autres régions (et supérieur à celui des pays MECA), tandis que les pays émergents d’Afrique subsaharienne s’en sortent mieux que les autres régions ».

Massaër DIA

Afrik Management/ Mars 2024)